中国投资咨询高明、张洁宇、贾佳:PPP物有所值评价工作分析报告的五大看点

来源于:道PPP 日期:2019-07-26 浏览:259

2019年,是我国PPP事业发展中不寻常的一年,是PPP在稳定中求发展的一年,也是PPP回归本源的一年。PPP事业在我国发展5年来,经历了前期突飞猛进的高速发展,也经历了“集中整顿管理库项目”、“规范金融企业投融资行为”、“规范推进PPP项目实施”等多项改革事件。今年,监管部门发布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号),进一步规范PPP发展成为PPP发展的主旋律。财政部PPP中心选择此时发布了PPP项目物有所值评价工作分析报告(以下简称“《报告》”),进一步回归了PPP提质增效的发展初心。规模扩张并不意味着质量和效益增长,打牢基础、内涵发展是PPP发展的必需。《报告》的发布传递了五个方面的信息:

一、PPP模式体现了资源利用的物有所值

物有所值,是PPP的核心理念。物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的评价方法,是PPP项目落地实施、中期评估、绩效考核、政府付费的重要依据。

《报告》首次对管理库项目物有所值情况进行了汇总披露,全国总投资8。5万亿元的PPP项目,PSC值合计8。9万亿元,PPP值合计7。3万亿元。在PPP模式下,全生命周期财政支出共可节省1。6万亿元,PPP模式较传统采购模式可节省成本11。9%。

数据说明 PPP按照政策设计者提质增效的要求,通过改革创新,在公共服务供给领域中引入市场竞争机制,优化了财政资金使用效率。PPP模式推行以来,带动了切实需要的项目投资建设,实施了更多的基础设施建设,达到了“少花钱,多办事”的目的,体现了对资源利用的“物有所值”。

二、政府承担的项目风险得到有效转移

风险的分配和转移是物有所值的核心驱动因素之一。从政府的角度来看,PPP项目全部风险成本包括可转移风险成本和政府自留风险成本。科学合理的风险分配,是政府与社会资本达成合作,降低项目总成本,最终实现物有所值的关键。

基于《报告》数据,全国PPP项目全部风险成本约为0.9万亿元,各行业可转移风险均在50%以上,其中17个行业可转移风险达到70%以上。政府与社会资本按照风险由最适合者管理的原则分担风险。随着社会资本方的进入,项目风险在政府和社会资本之间得到了更为有效的分配和管理。政府在获得同等项目产出情况下,承担了更小的风险,从而提高了政府支出的有效性。

三、重视运营是PPP规范的必由之路

政府要“少花钱、多办事”,更要“办好事”。用PPP替代传统模式提供公共服务,在于让专业的社会资本做专业的事,激励社会资本充分发挥建设经验和能力,提高运营效率和服务水平,从而降低成本实现物有所值。其中,项目运营的质量,关系到能否通过PPP模式更好的提高公共服务的质量和效率,能否更好的实现社会经济效益目标。财办金[2017]92号文明确禁止“仅涉及工程建设,无运营内容”的PPP项目入库,财金[2019]10号文再次对“社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任”的PPP项目下达禁令。重视运营是PPP规范的必由之路。

《报告》数据指出,能源、养老和农业等运营成本占总成本比例较高的行业,物有所值指数相对较高,项目运营成本占总成本的比例与物有所值指数总体呈现同步上升趋势。说明运营成本越高的项目采用PPP模式后,通过技术提升高效管理的运营手段实现物有所值的程度也越高。这也进一步用数据体现了PPP模式相较于“重建设、轻运营”的传统模式的区别和优势。规范的PPP必然要回归提高公共服务供给质量和效率的本源,而PPP规范的重点之一也在于通过引入有技术优势和专业运营能力的社会资本,更好的优化项目运营方式,从而提高项目的物有所值程度。

四、物评与绩效联动贯穿PPP全生命周期

《报告》提出“在签订PPP合同、运营中期评估、项目移交等节点开展物有所值实现程度评价。通过绩效考核结果、政府付费等的信息数据联动,多渠道验证物有所值定量评价结果”。物有所值评价是PPP项目决策和绩效考核的参考依据,亦是项目绩效考核的重要组成部分。规范合理的物有所值评价是项目进行绩效考核的基础,而设计合理的绩效考核机制是PPP项目实现物有所值的一个重要方式。

财金[2015]167号文规定,在PPP项目合作期内和期满后,应将物有所值评价报告作为项目绩效考核的重要组成部分,对照进行统计和分析。《报告》也指出做好物有所值事前估算和事中、事后验证。因此,可以预见未来PPP物有所值评价中,将要求体现更为完整科学的绩效考核标准,并在项目全生命周期多次进行动态的绩效考核与物有所值评价结果的对比分析。通过产出物评价、绩效考核、政府付费等联动,实现公共服务全生命周期物有所值预测和核证。

五、数据的积累和使用是PPP管理的关键

《报告》的最后也指明了PPP信息管理的发展方向。PPP全生命周期管理继项目信息公开、财承监测系统等创新举措后,拟将进一步完善管理功能,全面建立事中、事后定量评价及项目数据监测机制。通过对PPP全生命周期中产生的海量数据的积累、对比和分析,梳理PPP项目演进过程,逐步进行全生命周期的管理把控,并为未来PPP项目规范开展提供参考。

物有所值评价为PPP参与方提供了一种可预测、可分析、可对比、可改进的分析框架。物有所值评价中,参照项目的选取、风险发生的概率、运营成本的估算、政府支出的测算、折现率的取值等都依赖大量项目分行业、分地区、分时点的动态数据积累。通过数据校验,可以清晰的看出PPP项目绩效考核和政府付费是否与物有所值评价相符,PPP项目是否真正做到物有所值,并为后续PPP项目的物有所值评价提供科学的数据参考依据。

同时,也建议项目物评及中期评估时,增加对项目建设时间、使用周期、政府行政成本等方面的比较分析。PPP项目执行过程中,积极收集和积累该项目所辐射的区域内税收和经济增长、就业人口、居民消费、相关产业增加额等宏观经济数据,丰富PPP项目物有所值论证的维度和层次,提高物评论证工作的全面性和科学性。

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